清单为何又短了？养老机构设立许可等审批放开

11月22日，《市场准入负面清单(2019年版)》(以下简称《清单(2019年版)》)向社会公布。《清单(2019年版)》共列入事项131项，相比《清单(2018年版)》减少了事项20项，缩减比例为13%。

国家发改委体改司相关负责人表示，《清单(2019年版)》进一步缩短了清单长度、减少了管理措施、公布了主管部门、明确了统一编码，既丰富了内容、健全了体系，又增强了清单的科学性和规范性，以清单为主要形式的市场准入负面清单制度体系不断健全。

（1）清单为何又短了？

放开“养老机构设立许可”等一批有含金量的审批

去年12月，《清单(2018年版)》对外公布，共列禁止和许可类事项151项，比试点版减少177项，减幅约54%。此次公布的《清单(2019年版)》又比去年的版本减少了20项，完成了“负面清单”的动态调整。

“市场准入负面清单制度改革不断深化，‘一年一修，动态调整’将成为这项改革的关键特征之一。”重庆大学公共管理学院教授陈升指出，根据“放管服”改革的深入推进、法律法规的“立改废释”，以及市场上新技术、新产品、新业态、新商业模式等新经济活动，对清单及时作出修改调整，才能避免“负面清单”沦为落后于时代的“僵尸条款”，成为一张管用好用的“活清单”。

那么，此次公布的清单，减少的是哪些审批事项呢?

“不合时宜的”被删减。国家发改委有关负责人表示，坚持能短则短，持续推动缩短负面清单长度，此次又放开一批有含金量的审批。例如，将“消防技术服务机构资质审批”“职业技能考核鉴定机构设立审批”“养老机构设立许可”“社会福利机构设置许可”等措施放开，进一步放宽市场准入，打破准入门槛，将有效激发市场活力。

“清单变短，主要是将部分已落后于经济社会发展形势要求的管理措施放开，推动市场准入门槛不断放宽。”中国宏观经济研究院市场所研究员郭丽岩表示，在“合法有效”的前提下，把“放管服”改革中已取消的市场准入管理措施及时从清单中删除，巩固了前期动态调整的阶段性成果。

“不符定位的”被移出。《清单(2019年版)》严格遵循“边界法定”，将“船舶安全检验证书核发”、“打捞或者拆除沿海水域内沉船沉物审批”等不符合清单定位的措施移出。同时，对同一对象在不同投资经营环节或相近对象在相同投资经营环节的措施，进行优化合并，提升清单使用便捷性。

中国政法大学助理教授任启明认为，市场准入负面清单制度属于经济规制的内容。此次修订将大量社会规制、国家安全规制等其他目标的规制移出清单，精准了清单的适用范围，也确保了清单的稳定性与连续性。“这对市场准入负面清单制度形成与发展具有重要意义，对稳定市场主体预期也具有重要价值。”

（2）哪些内容增加了？

实现了“全面覆盖”，也有效杜绝“负面清单满天飞”

《清单(2019年版)》共列入事项131项，其中，禁止准入类事项共5项，许可准入类事项共126项。许可准入类事项涉及18个国民经济行业事项105项、《政府核准的投资项目目录》事项10项、《互联网市场准入禁止许可目录》事项7项，以及信用监管等其他事项4项。

国家发改委有关负责人介绍，为全面落实“全国一张清单”管理要求，《清单(2019年版)》将“地方国家重点生态功能区和农产品主产区产业准入负面清单(或禁止限制目录)”纳入，至此，已将产业结构、政府投资、互联网、主体功能区等全国性市场准入类管理措施全部纳入，“全国一张清单”体系更加完善。针对“负面清单过多过乱”问题，取消各地区自行编制发布的市场准入类负面清单23个，有效杜绝“负面清单满天飞”情况，提升清单的严肃性、权威性、统一性。

“合法有效的市场准入措施‘全面覆盖’，在大大提高市场准入负面清单的完整性，也杜绝了‘单外有单’、单外仍有禁止和限制市场准入的现象。”上海对外经贸大学法学院副教授申海平指出，如果应该纳入的准入措施没有被列入，那么负面清单的权威性就会大打折扣。只有将哪些是禁止的，哪些是需获得许可方可进入的都一一列出，才能减少市场准入负面清单适用中的不确定性。

地方依法设立的市场准入管理措施，也被列入《清单(2019年版)》。例如，将“保健用品批准证书发放(吉林)”、“地方铁路运营许可证(含临时运营许可证)的核发(河北)”等地方依法设立的准入措施列入，更好兼顾地区差异性。

新设立的准入措施也被及时纳入。如将“科创板首次公开发行股票注册”等依法新设的准入措施纳入，确保清单准确有效。

此外，《清单(2019年版)》还增列部分符合清单定位的准入措施。例如，将“生鲜乳运输、生鲜乳收购站许可”、“废弃电器电子产品处理企业资格审批”等少量符合清单定位的准入措施列入，提升清单的完备性。

（3）找谁审批清楚了！

列出主管部门，完成清单事项统一编码，“一网通办、一目了然”

去年“负面清单”公布后，不少市场主体在欣喜之余也反应，虽然审批事项一目了然，可是找谁审批却不清楚。特别是同一审批事项在不同地区、不同层级表述各异，令市场主体无所适从。

在广泛征求和听取意见建议后，《清单(2019年版)》进一步扩大清单信息公开内容。一方面，在清单中首次列出每条措施的主管部门，便于市场主体参考。另一方面，按照“建立全国统一的清单代码体系”任务要求，依托全国一体化在线政务服务平台，赋予每个事项唯一识别代码。

陈升介绍，市场准入负面清单许可类事项中，大部分是市场准入行政审批事项。但长期以来，全国各地行政审批事项并未建立统一编码，各地行政审批在具体实施中存在诸多差异。不仅各地审批事项名称不一，审批的标准尺度、办理流程等也因地而异，不利于全国统一市场的构建。此外，各审批部门之间信息封锁，导致信息资源碎片化。

“此次初步建立全国统一的负面清单编码体系有效破解上述困境，让每一项市场准入类审批事项都有一个唯一的‘身份证号’，规范负面清单事项，使清单事项标准化、统一化。”陈升说，“编码与政务事项相匹配，有利于实现清单事项‘一目了然、一网通办’，打造全国一张清单。”

《清单(2019年版)》公布并非万事大吉。郭丽岩指出，市场准入负面清单制度改革，既与“放管服”改革有所联系，更是完善社会主义市场经济体制的一项基础性全局性改革。“放管服”改革中取消或下放的行政审批事项，要及时体现在清单动态调整当中。为此，要加快推进统一的市场准入负面清单代码体系建设，运用技术性手段，建立市场准入负面清单与行政审批事项清单的动态衔接机制，以最终实现涉及市场准入行政审批事项与市场准入负面清单事项的实时完全匹配。

国家发改委有关负责人表示，按照“清单之外不得另设门槛和隐性限制”要求，国家发展改革委、商务部将会同各地区各部门继续多渠道收集相关问题，及时发现各种形式的市场准入不合理限制和隐性壁垒，列出问题清单，制定分工方案，建立工作台账，做到发现一起、推动解决一起，努力营造稳定公平透明可预期的营商环境。

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