养老难题如何破？陕西将实现城市社区养老服务设施全覆盖

2019年初，陕西省共有60岁以上老年人口645万，占人口总数的16.81%，全省失能、半失能人口占老年人口的19.2%，呈现出基数大、增速快、高龄化、失能化的明显趋势。近年来，陕西累计投入资金22.59亿元，建成运营各类养老机构和设施11036个，其中养老机构719个、城镇社区日间照料中心657个、农村互助幸福院9660个，各类养老床位达到21.19万张，每千名老人床位拥有率由30.09‰增长到32.86‰。

搭建平台 智慧化引领社区养老

5月17日中午，饭点刚到。居住在西安市灞桥区六棉社区光明小区的滑建堂老人和往常时间一样来到了社区的老年餐厅准备进行午餐。今天的午饭是素包子和菜汤。

“年龄大了，牙齿也不太好了，吃简单点很舒服，年轻人的大鱼大肉根本吃不惯。”87岁的滑建堂从2010年开始就来这里吃饭了。

滑建堂老人以前在家里吃饭，有一次家人需要外出十几天，老人为了避免做饭麻烦就去社区老年餐厅用餐了。吃过一段时间以后逐渐喜欢上了这里的饭菜。

六棉社区党务书记刘文告诉记者，目前，在这个社区食堂吃饭的老年人数量在180人左右，目前普遍存在的情况是老人与家里人吃饭存在饮食习惯上面的差异，按年轻人口味做老人不习惯，尊重老人习惯做饭年轻人又不好适应。社区的老年餐桌每天都有不同的菜谱，能适应老人的饮食习惯和营养需求。

灞桥区纺织城街办棉六社区是个老社区，老年人集中程度高，养老问题成了制约社区发展的关键问题。为了更好地促进社区养老，该社区于2010年正式成立了以老人就餐为主的社区养老服务中心，中心配备了老年餐厅、老年阅读室、活动室等来保障老人基本的养老需求。

“我们定期为老人组织体检，并通过与医疗服务机构签约等方式保障老人的就医需求，并且为有需求的老人配备了智能手坏，以便随时监测老人的健康状况和位置情况，智能化设备为社区养老帮了不少忙。同时社区主动为老人提供送餐上门和上门维修等基本的服务，保障社区老人的养老需求。”刘文介绍说。

新城区解放门街办位于西安市城区中心位置，辖区内老龄人口占比达到14.7%，为适应老年人群体日益增长的养老服务需求，解放门街道办结合地区医疗资源丰沛、养老机构成熟的优势，积极探索建立了“1+1+1+N”（即：一个基地：街道养老服务中心；一个支点：医养结合；一个平台：智慧平台建设；N：吸纳多元化的服务主体、提供多元化的服务供给、满足多元化的服务需求）的养老服务模式，开展为老服务。

解放门街办西六路社区书记郑珂告诉记者，为了切实做好社区养老工作，社区引进两家社会组织从老年用餐和医疗角度为老年人提供养老保障服务并于2018年10月建成综合养老中心投入运行。该中心秉承“普惠、便利、优质”的服务理念，以医养结合为特色，为辖区老年人提供健康医疗、日间照料、营养助餐、文体休闲和心理咨询等方面的服务。

“我们在成立的微型医疗站内配备了两名医生和两名护士为社区老人提供最基本的医疗服务，同时和周边专业医院达成协议为老人提供更专业的医疗保障。同时还在养老服务中心内设置了老年大学、并引入智慧系统，以智能居家设备好可穿戴设备为核心，借助视频对话系统和信息服务平台，为老人提供“24小时紧急救助、日常照护、家政服务、问诊咨询”等综合性养老服务。”郑珂介绍说。

在灞桥区纺织城街办记者了解到，近年来该街办积极探索智慧化管理，通过运用智能硬件设备，开展智慧养老项目，实现移动互联网、云计算、大数据等数字管理与养老服务相结合的新型养老模式。通过智能手环，建立“互联网+智慧养老云平台+呼叫中心+智能终端+移动App”智慧居家养老服务模式。加强对独居老人、独居残疾人等人员的安全监测、健康管理以及生活服务资源对接，重点推进健康管理、紧急救援等服务，提高受益人群突发紧急事件的救助效率。

西安市灞桥区民政局局长王毅告诉记者，为了切实做好社区养老服务工作，灞桥区区委区政府出台了多部文件和管理办法，旨在切实从制度环节为做好这项工作做好制度保障，从需求角度出发，因地制宜地开展社区养老工作。灞桥区计划到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务覆盖所有居家老年人，符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区。

“未来新城区将根据区内老龄人口众多的实际，通过建立统一的养老服务平台系统等方式，将全区养老机构统一纳入平台，邀请企业和服务机构等多方一同进入。同时借助智能化设施，构建一个智慧化养老平台。”西安市新城区民政局副局长张卓介绍说。

在西安市长安区，当地打通医疗机构与社区养老机构之间的沟通机制，借助智能手段打造包含多形式的养老信息服务平台，正在打造以居家养老为主，社区养老和机构养老以及农村幸福院为补充的城乡一体化养老机制，旨在通过优质平台的打造让居家养老更有质量，让社区养老更具服务水平、让机构养老切实发挥好兜底保障作用。

创新摸索 这些问题仍在困惑基层

记者在调研采访中了解到，虽然目前的社区养老工作取得了不小的成就，在创新摸索中各地都在探索适合自己的经验和模式。比如，西安市智慧养老服务平台”，重点推进老年人健康管理、紧急救援、精神慰藉、服务预约、物品代购等服务，开发更加多元、精准的私人订制服务，打造高效、便捷、安全的“虚拟养老院”。宝鸡正在试点打造健康智慧养老。咸阳探索出了新型居家养老模式。但是在基层具体操作中这项工作仍然存在一些现实问题需要解决。

首先，机构改革之后各地的老龄委从民政系统划到了卫生健康系统，但是关于老龄委的职能又未全部划转，三分之一的职能在卫健委，三分之二的职能仍在民政部门而社区养老的实施主体是民政机构，这就导致养老问题协调机制不够顺畅，无形中增加了不少的沟通成本，增加了基层同志工作之外的负担，建议养老这块可以将机构改革职能划转淡一些，不要太具体，或者就严格明确权责，制定好奖惩措施，不然两个机构都负责最终的结果是“两个和尚没水吃”。

此外，考核机制的细则不够明确，奖惩机制需要更完善。西安市某区一位负责社区养老的民政干部告诉记者，区上正在按照省市要求打造15分钟健康养老圈，要求每个街道办打造一个综合性的养老服务机构。面积1250平方米以上，床位50张以上。按面积和床位的考核方式有些脱离实际需求，有一刀切的嫌疑。此外，实际工作中，但是街办存在没钱、没地的现实状况，尤其是对于地处成熟阶段的地方而言，场所紧缺是个最紧迫的问题，如果要建有些地方的规划势必需要得到调整，这些工作在街办甚至区一级协调存在难度，建议市一级政府部门统一规划部署而由区县一级负责执行。

另外，考核缺乏明确的奖惩措施，尤其是对于开发商而言，要求配套的面积缺乏明确的奖惩机制。由于养老工作是与最基层群众打交道的工作，工作存在很多复杂问题，实际工作中个别部门以问责代替解决问题，过分地注重惩戒和问责而忽视了对问题的解决。不少基层干部建议，尝试采用倒推机制安排工作的效果，比如计划每年划拨多少资金，达到怎么样的效果，考核中适当考虑养老工作的实际。

此外，在基础实践中关于补床位这个问题仍存在不少小分歧。西北大学公共管理学院教授副院长雷晓康接受人民网记者采访时坦言：“目前的社区养老应该将过度注重补硬件、‘补砖头’的情况变为补软件、补服务，将有限的资源适当向平台方面倾斜。政府部门通过建立平台，引入各类服务机构，通过平台为居家养老提供老人接受程度较高的服务，以此实现养老的更好运行。”

采访中据记者了解，很多地方养老机构在以床位和面积为标准的考核机制下，多分追求床位和面积。但是在实际应用中床位的应用率比较低 ，目前的社区养老重头在于老人的用餐需求和医疗需求，需要在养老机构中过夜的老人数量相当少，这就导致按标准建设的床位大量闲置，造成了资源的浪费。另一方面，由于大量的资金和精力都放在了床位和面积上，进而导致养老服务平台建设和软服务方面的服务存在一定的短板，资源分配不均衡。

但是在实际采访中也有不少基础民政干部表示，床位和面积目前是个短板，不少社区和街办的设施方面需要补的课比较多。因此，补床位这个工作还得做，这就需要考核机制中适量减少唯床位和面积的考核比重，允许地方根据实际情况进行灵活调整，在弥补部分床位的基础上，把更多资源投入到建服务平台、增强服务这项工作中来。

雷晓康教授坦言，未来的养老模式应该以居家养老为主，这需要政府部门搭平台，通过智能化模式往平台中引入包括医疗在内的各类服务。机构养老兜底，社区养老解决老人吃饭和医疗的问题，这样才能达到比较好的效果。

此外，在养老服务中，提到做多的还是民间养老机构的问题。不少政府部门的理念是政府部门建养老服务机构而让民营机构负责运营，在实际调研中记者发现民间养老机构大部分没找准盈利模式，民间资本和社会力量投入养老服务业潜力还没有充分释放。这其中比较现实的问题是服务标准高了，收费很有可能会高，一般老人很难能承受得起。收费低的，服务标准和质量自然也会打折扣，老人不满意，政府机构也不满意。收费问题是现实中比较棘手的问题，民营机构无力可图，从长远角度来看不利于这项事业的发展。收费太高，老人承受不起，久而久之，这件事也无法做好，政府部门的补贴扶持终究不是长远之计。如何让民营机构有获得感成了摆在社区养老跟前的一只“拦路虎”。

因此，雷晓康教授坦言，社区养老政府在补贴之余应对鼓励更多的民间志愿者和社会组织参与当这项工作来。例如，可以鼓励引导试点‘时间银行’这种社区居民互助养老志愿服务的新模式，让老人低龄时存时间，高龄时换服务。此外，国家应当从制度层面规范服务标准和服务价格，从人才培养、统一规划等角度做好顶层设计，积极鼓励各类民营资本探索养老新模式，适当加大对民营养老机构的扶持力度，引导更多资本进入该领域。

陕西将实现城市社区养老服务设施全覆盖

从2019年开始，西安市民政局将每年安排福彩公益金3000万元用于“15分钟养老圈”建设，提升城市社区老年人养老便利度。实现以城市社区为基本单元，老年人以家为中心，老年人步行或在家15分钟内能够享受到生活照料、康复保健、文化娱乐、精神慰藉等多样化的养老服务需求。

记者从陕西省民政厅印发的《关于推进全省养老服务高质量发展实施方案（2019—2020年）》中了解到，陕西将积极打造“孝润三秦?安养陕西”养老服务品牌，破解城市养老服务供给不足难题，补齐农村养老服务发展短板，推动全省养老服务高质量发展。到2020年，基本建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。城市社区居家养老服务设施全覆盖，人口在50万以下、50万至100万的县（市、区）打造1至2个、3至5个“15分钟养老服务圈”，人口在100万以上的县（市、区）实现养老服务圈全覆盖。

陕西省计划到2020年，全省每个市打造1个市级养老机构示范项目，每个县（市、区）建设1所主要为失能、半失能老年人提供康复护理服务的社会福利中心（老年公寓），确保每个县（市、区）至少建有1个县级特困人员供养服务机构，深度贫困地区护理型床位达到70%以上。鼓励有条件的农村特困人员供养服务机构在满足特困人员集中供养需求的前提下，为农村低保、建档立卡贫困家庭、低收入家庭中的老年人、残疾人提供低偿或无偿的集中托养服务。到2020年，生活不能自理特困人员集中供养率达到50%以上。

此外，陕西省专门出台《陕西省养老机构星级评定办法和标准》，对全省养老机构开展星级评定，推动养老院服务质量整体提升。到2020年，每个市至少打造3至5个四星级以上养老机构。省民政厅持续实施“千人培训计划”，每年免费培训1000名养老护理员。

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